教育大国的崛起（四）：教育体制改革的重要探索

2008-11-05

经济体制的重大变革使中国的社会经济发生了翻天覆地的巨大变化，世界为之震惊。改革开放30年来，中国教育为适应经济社会发展的需要，与时俱进地进行了教育体制改革的不懈探索。

基础教育逐步转向义务教育政府办

2001年7月19日下午，正在安徽阜阳考察税费改革试点工作的国务院总理朱镕基专程来到颍上县十八里铺乡宋洋小学。

有着30多年历史的宋洋小学是一所村中心小学，现有学生508人，在职教师13人。望着教室里几十张破旧的课桌，朱镕基问校长王伟：“怎么没有凳子？”王伟解释：“为了节省经费，凳子都是学生自己带。现在放假了，学生就把凳子带回家了。”

“这些课桌有多少年历史了？”朱镕基问。

“20年。”

“20年都没有换过吗？”

“没有。”

“这个学校在县里是什么水平？”

“中等。”

朱镕基沉默良久，摸着斑驳的桌面感慨地说：“很艰难啊！”

考察后，朱镕基在宋洋小学召开农村基础教育座谈会，听取乡镇干部和中小学教师对义务教育的意见和建议。

通过和乡镇干部、中小学校长的一番对话，朱镕基感慨万千：“感谢大家让我了解到了真实情况。任何一个国家，义务教育都是政府的责任，我国也不能例外”，“义务教育事关中华民族的复兴，绝不能削弱！”

正如饭需要一口一口地吃，路需要一步一步地走。任何事物的发展都是在一定历史条件下进行的。中国义务教育体制适应基本国情经历了艰难曲折的探索。

基础教育管理体制的第一次变革：调动地方积极性，依靠人民群众办教育。新中国成立以后，基础教育事业有了很大发展。但一直到改革开放以前，中国曾提出过发展意义上的“普及教育”的概念，但并没有使用法律意义上的“义务教育”概念。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“实行九年制义务教育”，次年，《中华人民共和国义务教育法》正式颁布实施。

普及九年义务教育的宏伟目标提出之后，艰巨的任务与中央政府当时无法包办之间的矛盾就凸显出来。为此，从实际国情出发，《决定》进一步提出，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”，“把发展基础教育的责任交给地方”，“基础教育管理权属于地方”。《决定》还要求，“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育”，“地方可以征收教育费附加”，“在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”。基础教育实行地方负责、分级管理的体制，改变了中央过于集权的体制，极大地调动了地方政府和人民群众（主要是农民）的办学积极性，为在当时艰难的条件下实现“两基”目标提供了体制保障和社会支持。

从20世纪80年代的《中共中央关于教育体制改革的决定》到90年代的《中国教育改革和发展纲要》，中央文件中并未出现“人民教育人民办”的提法，所谓“人民教育人民办”只是在基层实践经验的基础上，人们对人民群众主要是广大农民积极支持和热情参与义务教育的实际行动的一种概括，也是当时亿万人民对中国基础教育所作的重要创举和巨大贡献。山东平度等许多地方在普及义务教育方面所作的积极探索是当时“人民教育人民办”的突出典型。20世纪80年代，平度教育以率先创立“人民教育基金”，实施基础教育、职业教育、成人教育三教统筹，“经（农）科教结合”而闻名全国。1987年、1988年，全国和山东省先后在平度召开了农村教育为当地经济建设服务经验交流会和现场会，将这一创新性的实践经验向全国推广，为基础教育的发展确立了榜样和标杆，也为中国基础教育改革决策的出台提供了实践探索方面的宝贵经验。

依靠地方和人民群众办基础教育的体制，调动了各地办学的积极性，也促进和加快了各地基础教育特别是义务教育的发展进程。但由于中国区域之间经济社会发展的不平衡和明显存在的城乡二元结构，各地发展基础教育的财政能力存在巨大差距，这也就导致了在普遍发展基础上的区域之间、城乡之间基础教育差距的扩大。

为了确保中国义务教育的基本普及，中央和地方各级政府采取多种有力措施，向弱势地区和弱势人群倾斜。普及九年义务教育的难点被锁定在贫困地区、贫困农村和贫困家庭，这些也因此成为政府努力的重点。“九五”和“十五”期间，为促进中西部地区普及九年义务教育，国家实施第一期和第二期“贫困地区义务教育工程”，使全国范围内的义务教育发展最大限度地减小了差距，减少了不均衡现象。

在此期间，听从党中央、国务院的号召，中国城乡的广大人民配合政府也做了大量推进“两基”的艰苦工作，特别是在广大的农村地区，人民群众有钱的掏钱、有力的出力、有物的捐物，在广大的乡间盖起了一所所新学校，使中国在20世纪末基本实现“两基”的目标得以达成。在中西部贫困地区的许多地方，当地最好的房子是学校，学校里也大多竖立了在建校中捐款出力的人名碑，老百姓深情地说，这是政府与百姓携手共建的一座座丰碑，是我国的基础教育得以充分发展的基础。

基础教育管理体制的第二次变革：实行义务教育政府办。中央政府行为力度的加大，极大地促进了中国基础教育的发展特别是义务教育的普及。2000年中国如期实现了基本普及九年义务教育的基本任务。但是，在广大农村、边疆和少数民族地区的义务教育发展中却仍然存在困境和诸多实际的问题。

2000年3月，国务院决定在安徽省开展农村税费改革试点，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法，从而揭开了农村税费改革的序幕。农村税费要改革，要减免，要减轻农民负担，那么改革后的农村义务教育经费如何保障？

2001年，国务院召开全国基础教育工作会议，对农村义务教育管理体制进行了重大改革，明确了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并要求中央和各级政府要加大财政转移支付力度。“以县为主”的管理体制从总体上促进了中国农村义务教育的发展，应该继续坚持和落实，同时也应该得到进一步的完善和发展，特别是不能被错误地理解为教育投入仅以县为主。“管理以县为主，投入分级负担”，强调提供公共服务的各级政府对九年义务教育的责任，明确各级政府发展义务教育的财政责任。鉴于今天中国区域之间、城乡之间经济社会发展的巨大不平衡性和差异性，强调这一原则就更具现实意义。

实行免费义务教育：建立义务教育经费保障新机制。2005年11月28日，温家宝在联合国教科文组织第五届全民教育高层会议上的致词中向世界庄严宣布：“教育公平是全民教育的灵魂。没有教育机会的均等，就谈不上社会公平……从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的学杂费。”中国免费义务教育的序幕由此拉开。

2005年12月24日，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，对农村义务教育经费保障机制作出了明确规定和重大调整。《通知》提出，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。在2006年春节前后，中国西部农村的学龄儿童都得到了一张类似于新年贺卡的卡片，拿着它上学可以不再交学费、杂费和书本费，这是中国政府送给西部广大地区的农村孩子最好的新年礼物，也是中国政府排除万难，提前数年，第一次兑现《中华人民共和国宪法》的承诺。

2006年6月29日，全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》。该法规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”它标志着实施免费义务教育已经上升为国家意志，被海内外广泛誉为“中国教育发展史上的重要里程碑”。这也标志着中国义务教育实现了由“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的重大历史性转变。

高等教育打破部门办学管理体制

20世纪90年代，随着中国社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济和企业的职能已发生重大变化，由直接管理为主逐渐转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，国有企业也下放或转制到地方。在这一社会发展的背景下，高等学校的管理仍然过于集中。时任国务院副总理李岚清在其教育访谈录中对当时中国高等教育管理体制存在的问题曾有形象的阐述：

在改革前，我国的高等教育基本格局是中央一套，地方一套，低水平重复建设。中央部委的院校办学是面向全国、面向行业的，地方需要人才不能从那里得到满足，地方就要自己办一套。而中央所属高校也是分别由各部委办的，后来有不少地方的行业行政管理部门（厅、局）也办了高校。此后，有的地方就形成“你有什么，我也有什么”，与中央部门所属院校和专业设置更加重复。我曾形象地描绘当时高等教育资源被分割的局面，就好像一块蛋糕，先被横切，再被竖切，左切右切，最后被切成蛋糕屑了。中央部委所属的高等院校虽然历史较长、基础较牢，但由于数量太多，经费有限，主管部门鞭长莫及，高校发展步履维艰。改革前中央部委所属院校共有571所，仅机械部一个部就有25所。当时有的部委直属高校的同志无奈地说，我们出身于“多子女家庭”，一碗饭得大家分着吃，只能熬苦日子。而地方所属高等院校的总体情况是办学历史较短、基础相对较差。尽管与中央所属院校的许多专业是重复的，但因为它们是地方的“亲儿子”，地方也得竭尽全力地予以支持，形成了一个大家都陷入低水平重复建设的困境。

李岚清在其教育访谈录中的这段描述，真实准确地概括和反映了当时中国高等教育发展的状况和管理体制存在的弊端。

高等教育管理体制改革的艰难历程。高等教育管理体制改革是中国高等教育改革的重点，也是难点。时任国务院副总理、直接主管教育工作的李岚清对此给予了高度重视和大力推动。1994年、1995年和1996年国务院办公厅分别召开了三次高教管理体制改革座谈会，在改革实践的基础上认真总结了以往的经验，明确了改革思路。1998年，高教管理体制改革经验交流会召开，提出了“共建、调整、合作、合并”的“八字方针”。之后，在中央政府领导下，以1998年国务院机构调整为契机，教育部、财政部、国家计委等有关部委在各地的配合下，对国务院部门（单位）所属院校集中进行了三次大的调整，在一定程度上解决了部门办学的体制问题。

一是抓住1998年政府机构改革之机，国务院作出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，首先对撤销的国务院9个部委所属的93所普通高校、72所成人高校以及许多中专和技校的管理体制进行了调整，其中的81所普通高校实行中央与地方共建，以地方管理为主。二是在1999年初，又对5个军工总公司所属的25所普通高校、34所成人高校以及几百所中专和技校的管理体制作了调整和改革。三是随后在总结经验的基础上，国务院又作出《关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》，对国务院机构改革后的50个部委和单位所属高校的管理体制及布局结构进行了调整和改革。此外，在教育部受国务院委托管理的72所高校中，也已经有34所与地方实行了共建。

这一前所未有的大规模改革前后总共经历了近十年的时间，基本上完成了新中国历史上最大的一次高等教育宏观管理体制改革和布局调整。尽管其间遇到了很多难题，但都一一适当地化解了，平稳地过渡到新的管理体制之中，从而形成了中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业的特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部委管理外，多数高校均由地方管理或以地方为主管理。原来国务院有关部门直接管理的367所普通高校，改革后只剩下111所（2007年前后又有了进一步的调整），其他大多数高校实行了省级政府管理、地方与中央共建的体制。从权限变动到同心共建是这次高校管理体制改革的关键点，意在变“条块分割”为“条块有机结合”。部分原本就是省属的高校（如郑州大学、山西大学等），在隶属关系不变的情况下，也实行了与教育部共建。中央和地方共建一批学校，保持了稳定，同时也较好地解决了中国高等教育发展所面临的各种矛盾与困境。

高校管理体制改革要解决的第二个问题是中央与地方的关系。在这方面，中国于2000年迈出了决定性的一步，实行了两个重要的新政策：一是把高职学校的审批权下放给省级政府。以前所有高校都要由教育部审批。尽管此前曾有将研究生以下的学历教育下放给省级地方的动议，但很快就被否定了。二是把相应专科层次的招生计划权下放到省，中央只管本科。教育部与国家发改委反复磋商，最后取得一致意见。这是从实际出发和思想解放的结果，也是中国高校管理体制改革的重大突破。这两个权力的下放，扩大了省级政府的统筹决策权。

在世纪之交的高等教育管理体制改革中，高校的合并成为最易为社会和百姓所感知的一件大事。20世纪90年代初期，一些地方按优势互补的原则对当地高校的布局结构进行了调整，出现了南昌大学、上海大学、扬州大学、广西大学、延边大学等由多所高校合并重组办学的典型。在时任国务院副总理李岚清倡导下，浙江大学被选定为高水平大学进行合并办学的试点。1998年，原浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学合并组建为新浙江大学，成为中国高校中的第一艘“航空母舰”。

世纪之交，全国共有556所高等学校（普通高等学校387所、成人高等学校169所）经合并调整为232所高等学校（普通高等学校212所、成人高等学校20所），净减324所。通过合并，一些地区高校重复设置、单科性院校过多、办学规模过小的状况得到明显改善，高校布局结构调整出现好势头。整个体制改革和布局结构调整的过程波澜壮阔而又相对平稳顺利。

高等教育体制改革的突破性进展。20世纪90年代以来，高等教育管理体制改革的主要形式包括共建、调整、合作、合并四种形式。改革的主要内容包括：改革部门办学管理体制，淡化和改变单一隶属关系，解决“条块分割”问题，变“条块分割”为“条块有机结合”；正确处理中央与地方的关系，扩大省级政府统筹权；正确处理中央教育行政部门和中央各业务部门的关系；改善和加强中央政府宏观管理的手段；在一定程度上扩大高等学校的办学自主权。

与此同时，高等教育为适应市场经济发展所作的其他各项改革也取得突破性进展。例如，高校毕业生就业制度的改革已经取得历史性突破，打破了过去“包分配”和“包当干部”的传统模式，经过供需见面、双向选择、自主择业等阶段，初步建立起了“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择”的新机制。当然，这些积极的探索仍在不断地调整和完善之中。

在这一时期，以高等教育管理体制和机制改革为开端的高教改革不断深化。中国高校在宏观管理体制方面形成了中央和省两级管理、以省为主管理的新体制，成功组建了一批学科齐全、人才会聚的综合性大学；在办学体制方面，民办高校从无到有、迅速发展，公办高校和民办高校共同发展的办学格局初步形成；在投入体制方面，加大政府投入，形成了以政府投入为主的多元化投入体制；在招生和就业制度方面，有利于选拔优秀人才、实施素质教育的高校招生考试制度在探索中不断完善，积极推进“市场导向、政府调控、学校推荐、双向选择”的毕业生就业制度建设；在学校内部管理体制方面，人事和分配制度改革取得进展，激励机制、竞争机制和流动机制不断完善，后勤社会化普遍推行。这些改革大大增强了高等教育的发展活力，也为推动中国社会事业改革积累了经验。由于教育工作的制约因素众多，也使一些改革相对迟缓。例如扩大高等学校办学自主权问题，处理好高校逐渐加大的行政化倾向等问题，在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就曾提出过，但由于条件和时机均不成熟，社会诚信体系等相关配套环境仍不具备或不够具备，所以很难有全局性的体制突破和标志性的进展。这些改革目标的实现寄希望于继续不懈的改革之中。

职业教育主动适应经济社会发展需要办学

改革开放以来，随着中国经济社会的发展，职业教育越来越受到国家的高度重视和社会的广泛关注。正如温家宝指出的，“职业教育具有鲜明的职业性、社会性、人民性”。这深刻地揭示了当前社会主义市场经济条件下职业教育的根本属性。

职业教育的这一根本属性决定了其外在的任务：培养技能型人才，参与生产服务和推进技术应用。“职业学校的基础，是完全筑于社会的需要上；职业教育须适应社会需要”，这成为其内在的发展规律。在教育体系中，职业教育是与经济社会发展联系最为密切的教育类型，是典型的需求推动型的教育，必须主动适应经济社会发展需要进行办学。2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，“坚持‘以服务为宗旨，以就业为导向’”；“积极推动职业教育从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从传统的升学导向向就业导向转变”。这“三个转变”，本质上是职业教育体制改革的战略转换，是对职业教育发展内在规律的遵从。

从计划培养向市场驱动转变：推动职业院校面向社会、面向市场办学。改革开放30年来，由计划经济向市场经济的经济体制改革转轨，在中国最具有创新性和决定性意义。由“计划”到“市场”的基础性资源配置机制的重大转换，引发了经济、社会、行业、产业和经济主体基本属性的深层变革。职业教育要适应经济社会需求，就必须适应经济转轨这一重大制度变迁，必须实现从计划培养向市场驱动转变。

在市场经济条件下，市场取代计划、行政命令和国家控制，成为资源配置的基础性机制。随着市场经济体制的逐步建立和完善，教育特别是职业教育领域的资源配置开始受到市场的影响，传统的政府计划招生、包揽分配、包办学校的做法已经不能适应人才市场的需要和市场机制的运行规律，职业教育在专业设置、招生录取、课程安排、教学内容、实习实训、毕业分配等诸多方面存在“计划”与“需求”的差距，计划赶不上变化和不适应变化的计划失调成为普遍的现象，职业教育整体上面临全方位的转型。关门办学的弊病受到各用人单位的质疑，培养目标需要按照市场、社会和企业的用人标准调整，生源、就业、教学设备、培养目标和教学过程等都必须适应市场和社会需求。因此，职业院校要坚持面向市场和社会办学，根据经济社会发展需要，确定培养目标，做到培养目标面向市场，办学形式适应市场，专业设置瞄准市场，毕业生就业服务市场，积极为社会培养急需、适用的人才。为适应不同时期经济社会发展需求，我国职业教育逐步确立了面向社会、面向市场的办学方向。改革开放30年来，中国职业教育不断主动适应经济社会发展需求，并努力将其作为基本办学方向，这一愿景和努力在不同时期的中央决策决议中得以体现，在教育法、劳动法和其他社会法律法规中得以规定，并贯穿于生动的职业教育发展和学校办学的实践中。

经过30年的不断探索，中国职业教育逐步适应经济社会发展需要，特别是适应由计划经济向市场经济转轨的时代需求，确立了面向社会、面向市场办学的基本方向，明确了“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针。这是职业教育体制改革进程中带有方向性和里程碑意义的重大进展。

从政府直接管理向宏观引导转变：调动多方面力量发展职业教育。职业教育具有鲜明的人民性。从中等职业学校在校生的构成看，80%的学生来自农村，相当一部分学生来自贫困家庭，因此，职业教育是平民教育，发展职业教育是民生之本；通过职业教育，为国家工业化、城市化、新农村建设培养技能型人才，是促进国家经济发展的重要途径；发展职业教育，提高受教育者的职业技能、就业能力、创业能力和综合职业素养，对于促进就业、消除贫困、构建和谐社会等具有直接而广泛的社会意义。

接受职业教育是公民的一项权利，发展职业教育的责任主要在政府。在发展职业教育过程中要正确处理政府与社会、政府与学校、政府与行业、中央与地方之间的关系。在市场经济条件下，市场是配置资源的基础性机制，职业教育的运行、改革与发展要围绕市场、社会、企业的需求来展开。

推进职业教育宏观管理体制改革，努力理顺政府职业教育管理职能分工，提高职业教育公共管理效能。改革开放以来，中国不断探索将职业教育管理权限下放给地方政府。1993年中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，明确中央和地方教育管理分工：“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。”这一规定适用于中等职业教育的管理。

2004年，经国务院同意，教育部等七部门建立了“职业教育工作部际协调会议”制度，加强对职业教育工作的统筹、协调和管理，共同研究推进职业教育的改革与发展。

2006年11月16日，温家宝在中南海主持召开职业教育工作座谈会时指出：“要理顺职业教育的管理体制。现在还是分散的，这种分散的体制不利于职业教育的发展。”近年来，一些地方（如上海、新疆等地），已经对职业教育管理体制作了调整，劳动保障部门不再直接管理技工学校，由教育部门统筹管理各类职业学校。

加强结构调整，以中等职业教育为重点大力发展职业教育，促进教育协调发展。早在改革开放之初的1978年，邓小平在全国教育工作会议上的讲话中提出：“国家计委、教育部和各部门，要共同努力，使教育事业的计划成为国民经济计划的一个重要组成部分。这个计划，应该考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例。”

坚持政府主导，充分发挥行业组织的作用，实现产业结构与人才结构、行业人才需求与教育人才供给的衔接。长期以来，充分发挥行业、企业的作用是办好职业教育和培训的一条重要的历史经验，也是中国发展职业教育的一项重要政策。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求：“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性。”

2003年，教育部、国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部联合印发的《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》指出，行业、企业是我国职业教育多元办学格局的重要力量，提出各级政府要依靠行业、企业发展职业教育和培训，充分依靠企业，发挥行业作用，逐步形成政府统筹、行业指导、市场调节、企业自主开展职业教育和培训的运行机制。

近年来，各级政府普遍加强对行业、企业举办职业教育和培训的领导和统筹，将其纳入地方教育、经济和社会发展的总体规划，为行业和企业办职业教育创造了良好的政策环境，提供了必要的保障条件，推动了相关制度建设。行业、企业举办的职业教育和培训取得了很大成绩，培养了大批经营管理人员、专业技术人员和生产服务一线的劳动者，为我国的经济建设和社会发展作出了重要贡献。

加快职业教育办学体制改革，促进办学主体的多元化，大力发展民办职业教育。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要鼓励集体、个人和其他社会力量办学，提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。

1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，要求各级政府充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面；改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，并明确提出，在现阶段，职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。

1996年，《中华人民共和国职业教育法》第二十一条规定：“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。”

2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，要“形成政府主导，依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。

近年来，各地普遍把民办职业教育纳入职业教育发展的总体规划，落实支持民办教育发展的政策，鼓励和引导社会资金投资兴办职业教育。

改革开放30年来的实践表明，在政府主导下鼓励民办职业教育发展，不仅能够促进办学主体的多元化，而且能够有效扩大职业教育办学资源，还能够在整个职业教育事业中引进民办体制，让公办职业院校学习借鉴民办职业院校“贴近市场，机制灵活，运营高效”的体制、机制和模式上的优点，实现公办和民办职业教育的共同发展。

从传统的升学导向向就业导向转变：提高学生就业能力、创业能力和综合职业素养。职业教育具有鲜明的职业性。职业教育是工业化的产物，是同经济社会改革与发展联系最密切的教育类型，它发端于经济，应当服务于经济社会发展，并以经济社会发展需求为动力。以就业为导向，总体上说就是职业教育培养的人才数量、结构和素质要服务于经济社会发展，适应企业、行业和产业发展的需要，适应学生就业、创业、职业生涯可持续发展的需要。职业教育“最大的认可是实践认可和社会认可，最终是用人单位的认可”。因此，我们加快推进职业教育办学理念、模式和机制改革，促使职业教育从传统的升学导向向就业导向转变。坚持以就业为导向，就是要以企业对毕业生喜欢不喜欢、社会对毕业生满意不满意，作为衡量学校教育质量的客观依据，将毕业生就业率作为评价学校、政府和教育部门职业教育改革是否成功和工作业绩的评估标准。

第一，在办学方向上以就业为导向。坚持面向社会、面向市场、面向企业、面向农村，把加快职业教育发展与繁荣经济、促进就业、消除贫困、维护稳定和建设先进文化紧密结合起来，促进职业教育与生产实践、技术推广、社会服务的紧密结合，努力使学生具有良好的职业道德、必要的文化素养和熟练的职业技能，成为中国特色社会主义的建设者和接班人。

第二，在培养模式上以就业为导向。坚持与生产劳动相结合，着力培养学生的就业、创业能力，大力推行工学结合、校企合作和半工半读，积极推广“订单式”培养；把德育放在首位，突出以诚信、敬业为重点的职业道德教育，引导学生树立正确的人生观、成才观和择业观；突出职业教育的特点，重点加强对学生新知识、新工艺、新技术的培训，建立健全顶岗实习制度，提高学生的综合职业素质；积极推行和不断完善学分制，加快建立弹性学习制度，使学生可以分阶段、分地区完成学业，努力适应人民群众接受多样化职业教育的需求。

第三，在办学机制上以就业为导向。坚持实行政府主导、面向市场、多元办学的机制，不断深化体制改革和创新机制，充分发挥企业行业的作用，大力推动职业院校与企业密切合作、共同发展；积极推进东西部之间、城乡之间的职业院校联合招生与合作培养，充分发挥城市和东部地区优质职业教育资源和就业市场的优势；进一步加强统筹规划、综合协调和重点建设，在每个地市重点建设一所高等职业院校，每个县重点办好一所起骨干示范作用的职教中心或中等职业学校，同时积极引导和推动民办职业教育发展。

总之，上述这“三个转变”，是一个渐进的、曲折的过程，甚至是一个职业教育起落反复和兴衰更替的过程。在这一过程中，中国职业教育从自身的基本属性出发，遵循内在发展规律，围绕不同时期经济社会发展的外在需求，不断主动进行本体自我调适，努力适应经济转轨、社会转型、技术进步、产业调整、市场变化、企业发展、消除贫困、社会就业等各种具体的和鲜活的客观需求。

办学体制改革中民办教育异军突起

教育办学体制是指国家规范教育办学行为的体系与制度，主要涉及由谁举办教育、由谁投资办学、可否有收益、学校产权关系、经营管理权的范围等重大问题。办学体制改革，主要就是改变单一的政府包揽办学的体制，解决好政府、社会之间的关系，逐步建立以政府办学为主体、社会各界参与共同办学的新体制和新格局。

在中国旧有的计划经济体制下，整个教育在办学体制上形成了由政府包揽的格局。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，中国的改革开放进入了新的历史阶段，中国政府确定了要以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方向。要适应国家经济体制的这一重大变革，改革传统的教育办学体制势在必行。1993年国家颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。随着中国教育体制改革的不断深化，各地开展了对传统公办学校办学体制进行改革的大胆试验，使中国逐步突破单一政府包办的教育举办体制，学校在办学体制上呈现出日益多元化的趋势。

民办教育异军突起。改革开放以来，中国民办教育从无到有，异军突起。1992年，中国的四川省出现了改革开放以来第一所正规的民办学校，引起了全国教育界，乃至全球范围内的巨大震动。当年，在世界范围内流传着这样一个趣谈，外国人到中国旅游要看三件事：熊猫、长城和私立学校。中国的教育体系向社会力量开放标志着中国就要开始进入多元化的时代，而这个时代的开启也说明了中国的教育体制（包括办学体制、投入体制、管理体制等）将要发生巨大的变化。

进入21世纪，以《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布为标志，中国发展民办教育和办学体制改革的有关政策进一步明确和法制化。在法律规范和政策指导下，中国的民办教育得到了持续发展。2006年全国共有各级各类民办学校（教育机构）9.32万所（不含民办培训机构2.35万所），各类学历教育在校学生达2313.02万人。在所有民办教育领域中，民办高等教育的发展是近年来高等教育办学体制改革的热点。民办高等教育从无到有，由弱趋强，已成为中国高等教育体系中的重要力量。

促进公办学校办学体制改革的探索。随着中国民办教育的迅速发展，中国教育体制改革的不断深化，在办学体制中如何处理好民办学校与公办学校的关系，改革公办学校由政府单一包办的办学体制，逐渐成为改革与发展的重要问题。这一时期，各地纷纷借鉴民办教育的管理经验，结合当地实际对传统公办学校办学体制进行大胆改革，中国公办学校在办学体制上逐步出现了一些探索性的尝试。

从全国范围看，这一时期，中国基础教育阶段公办学校改制试验的主要模式，大致可分为以下几类。

经营承包型的转制试验模式。如“学校国有、民间承办、自主办学、经费自筹”，“混合型”或“联办型”模式。这种类型的学校采取原公办学校的人事编制和经费渠道不变，引入民营机制办学的模式。如利用民营企业资金，与民营企业联合举办和经营学校，学校向部分学生（学区外择校入学者、低于学校录取分数者）或所有学生实行高收费。这类学校一般都采用“股份制”办学模式。

“名校办民校”的模式。一些原公办重点学校利用其品牌和管理资源，举办相对独立而又在相当程度上归属于该名牌学校的民办学校。如有些地区，在实行初、高中分离的过程中，有些重点中学将初中部（属于义务教育阶段，这类学校因与义务教育法抵触而受到社会广泛质疑）实行分离转制，使之成为相对独立的国有民办学校。

优质公办学校“翻牌型”模式。这是一种在师资、教学设施以及社会影响等方面具有优势的重点或准重点学校引进民营机制办学的模式。学校转制后，招生可通过考试择优录取，可按办学成本收取较高的学费、杂费。

公办学校产权转让型模式。将原公办学校整体拍卖给私营企业主，转为纯粹的民办学校。

“校中校”、“校中班”模式。在公立学校中设立一所内部学校或几个特别的教学班，采取高收费招生和特殊待遇对学生进行教育。这种做法后来在1998年国务院转发教育部《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》的文件中被禁止。

可以说，在以上这几种不同改制模式间也有交叉，教育界为探索改革也付出了代价。这些积极主动的改革探索有些已经被实践证明是正确的，对于推进全国基础教育发挥了重要作用；也有一些造成了国有教育资源的流失，引起了择校高收费的现象，已被禁止。经验和教训在体制改革的探索中都是必要的和可贵的，值得学校管理体制改革参考。

高校民营机制的独立学院建设。21世纪初，随着中国高等教育规模的快速增长和各项改革的深化，一些地方和高校在高等教育办学机制方面进行了大胆探索，其中普通高校以民营机制和模式试办的相对独立的二级学院或独立学院发展较快，这在一定程度上可以说是基础教育中各种改制尝试的“大学版”。浙江大学城市学院和华中科技大学武昌学院，是较早申办和获批的独立学院。独立学院办学经费主要靠政府导向、民间投资和学生缴费，但它依附于母体校，可利用母体校的无形资产和部分教学与管理资源。由于各地高等教育发展的内外部环境以及政府的政策不同，这类办学模式的发展状况在各省之间有很大差异。目前独立学院在全国范围内普遍存在，其中以湖北、江苏、辽宁、浙江等省较多。

不可否认，在办学体制的改革中也时常会出现一些不规范的问题和行为。对此，未改制的公办学校有意见，纯粹意义上的民办学校也有意见。公办学校认为这些学校享受了政府特许的择校和高收费的政策，吃了“偏饭”；民办学校则认为竞争不在一个起跑线上，这些学校既吃“皇粮”，又吃“杂粮”，脚踩两只船。他们都认为转制学校使公办学校和民办学校处于不公平的竞争状态之中。

为了贯彻《中华人民共和国民办教育促进法》，体现公平竞争的要求，2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第六条中明确了进一步的制度设计，规定了公办学校参与举办的民办学校应当具有“五独立”，并要求“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失”。

回顾改革开放以来中国民办教育发展的历史，体制上的探索和完善十分关键。自20世纪50年代之后，由于政治的原因，中国的私营经济消失了近30年，相关的政策法规也没有为民营经济留有空间。改革开放后，民营经济再次出现，也期待着在地位、政策、思想、制度等方面得到扶持和完善。但由于此前公有经济一家独大发展模式的惯性和相应社会意识的影响，对民办经济和民办教育的误解和制约也非同小可，尤其在法律规范、社会舆论、税收政策、平等竞争、评价标准、教师地位等方面，还存在诸多的不理解和制度层面的不完善现象，在相当程度上限制了民办教育的发展规模与速度，也在一定程度上未能充分营造适合民办教育正常发展的社会环境。随着改革开放的深入和民办教育自身的发展，一方面民办教育的成绩和公益性逐渐体现出来，其地位、价值和支撑教育半壁江山的现实也逐渐得到社会的广泛认可；另一方面，对应的法律政策经过广泛的协商和实践的印证而不断完善，社会对民办教育认识日益客观和公正，也逐渐影响相关制度的调整与规范。对此，党和政府予以高度重视和大力扶持，认识到在民办教育的发展进程中，道路还是不平坦的，还有许多相关的政策和制度问题需要改善，还有许多来自实践、需要解决的现实问题摆在面前，成为在教育体制改革方面需要继续探索的重要领域。

摘自：《中国教育报》2008年11月5日